O que são os tratados é convenções internacionais?

G -  As Convenções Internacionais

30. Delimitação do conceito de Tratado Internacional. Os termos “Convenção” e “Acordo” Internacional

O art. 2º/1-a da Convenção de Viena, sobre o Direito dos Tratados, de 23 de Maio de 1969, põe-nos logo de sobreaviso quanto ao alcance da palavra Tratado e da palavra Convenção, em Direito Internacional: “a expressão Tratado designa um Acordo Internacional, quer esteja consignado num instrumento único, quer em dois ou vários instrumentos conexos, e qualquer que seja a sua denominação particular”. Quer dizer, o acto jurídico plurilateral, concluído entre sujeitos de Direito Internacional e submetido por estes à regulamentação específica deste Direito, tanto pode ter a designação de carta, acordo, estatuto, pacto, convenção, tratado, protocolo, declaração, etc. o que define, portanto, esta nossa Fonte de Direito é o seu carácter plurilateral, a submissão da sua regulamentação ao Direito Internacional e a sua conclusão entre sujeitos deste ramo de Direito, que nada importando, internacionalmente, a designação que lhe seja atribuída, em cada caso concreto.

A Convenção de Viena, só se aplica aos Tratados Internacionais concluídos por escrito entre Estados e não aos Acordos Internacionais concluídos entre Estados e outros sujeitos de Direito Internacional, nem aos Acordos Internacionais, concluídos em forma não escrita (art. 3º CV). Daqui se podem tirar várias conclusões.

Primeira, é clara a divergência entre o termo Acordo na Convenção de Viena, e na Constituição, o que, de resto, acontece também com o termo Tratado. De facto a Constituição utiliza o termo genérico Convenções Internacionais para abranger tanto os Tratados solenes como os acordos em forma simplificada. Quando se quer referir especificamente aos Tratados solenes, usa o termo Tratado. Quando se quer referir aos acordos em forma simplificada, utiliza apenas a expressão Acordo Internacional.

Segunda, a Convenção de Viena, não se aplica aos Tratados verbais.

Terceira, os acordos entre um Estado e uma Organização Internacional não são regidos pela Convenção de Viena, embora ela se aplique ao acto constitutivo dessa organização e aos Tratados concluídos e adoptados no seu âmbito e às relações entre Estados regidas por Acordos Internacionais escritos dos quais também sejam parte as Organizações Internacionais. O Tratado Internacional é a forma normalmente utilizada para a criação de relações entre Estados soberanos. O estabelecimento de qualquer relação económica, comercial ou financeira entre Estados pressupõe habitualmente um Tratado de cooperação.

Os Tratados sobre o comércio também se limitam geralmente a enunciar umas quantas regras muito gerais, a observar em trocas ulteriores, das quais a mais importante não deixa de ser a cláusula da nação mais favorecida.

As relações entre Estados e Organizações Internacionais também são habitualmente regidas pelo Direito Internacional Público, se bem que, por vezes, seja difícil a qualificação da forma do acto que reveste o estabelecimento de tais relações. Há quem considere, Convenção Internacional, o acordo entre dois Estados submetidos ao Direito Interno de um deles, argumentando que, mesmo assim, sempre estaria subordinado aos Princípios de Direito Reconhecidos pelas Nações civilizadas. Ora, de duas uma: tal acordo ou está submetido ao Direito Interno ou ao Direito Internacional. Não sendo regulado, por via principal, por este último, não pode qualificar-se como Convenção Internacional. Estaremos perante um simples contracto de Direito Interno. 

Uma outra hipótese muito frequentemente verificada na prática consiste em uma Convenção Internacional concluída entre Estados remeter, quanto à sua execução, para acordos a concluir por organismos públicos ou privados daqueles mesmos; neste caso, é habitual ainda que aquela Convenção considere tais acordos executivos sua “parte integrante”.

Bastante semelhantes às Convenções Internacionais são ainda os acordos celebrados por pessoas privadas de vários Estados com vista a adoptarem regras jurídicas visando suprir lacunas ou melhorar determinados sectores da ordem jurídica internacional existente. 

As Convenções Internacionais tem por objectivo criar normas jurídicas vinculativas dos sujeitos intervenientes. Por esta mesma razão, é habitual excluir do campo do Direito Internacional os acordos que dão pelo nome de gentlemen's agreements. Estes acordos de cavalheiros são concluídos entre representantes governamentais em seu próprio nome, ou seja, sem intenção de vincular os respectivos Estados.

31. Classificação de Convenções Internacionais

Se atendermos à forma que revestem, podemos classificar as Convenções Internacionais em escritas e orais, conforme constam de um documento ou de um comportamento verbal; e em Tratados (solenes) e Acordos (em forma simplificada).

Uma segunda classificação releva para efeitos de Direito Constitucional e de Direito Internacional, em virtude do maior ou menor número de actos necessários à sua perfeição. De facto, enquanto os Tratados Solenes carecem de ratificação, tal não sucede com os Acordos de forma simplificada.

A mesma Convenção pode apresentar simultaneamente a forma de Tratado para uma parte e a de Acordo simples para outra. Isto, claro, no caso da própria Convenção não prever a necessidade da sua ratificação.

De acordo com o número de partes, pode a Convenção ser Bilateral ou multilateral, conforme tenham participado, na sua conclusão, duas ou mais partes.

Tratados Multilaterais Gerais, significando-se com isso que os estes tendem para a universalidade, sendo, portanto, irrelevante o número de partes que venham a ter; chamam-se Tratados Multilaterais Restritos àqueles que apresentam como ponto essencial o número de partes que nele participam. Todavia, é impossível dizer apenas pelo número de partes se a Convenção Multilateral é restrita ou não.

A qualidade das partes também origina uma classificação das Convenções, que tem expressão no art. 3º da CV, sobre o Direito dos Tratados. Tem-se assim, Tratados concluídos entre Estados, acordos concluídos entre Estados e Organizações Internacionais e acordos concluídos entre Organizações Internacionais.

É habitual falar-se ainda da distinção entre Tratados-leis e Tratados-contractos. Enquanto estes seriam semelhantes aos contractos de Direito Interno, criando situações opostas de carácter subjectivo, nos primeiros, as partes emitiram, não vontades convergentes e contrapostas, mas antes um único feixe de vontades paralelas, no mesmo sentido, criando, assim regras gerais e objectivas, tal como acontece com os actos normativos de Direito Interno.

32. Processo da conclusão das Convenções Internacionais

a) Processo geral ou comum às Convenções Bilaterais e Multilaterais

A primeira peça do processo de conclusão de uma Convenção Internacional é a negociação. Falamos de negociação no seu sentido mais amplo, abrangendo quer a discussão do texto-projecto, apresentado por peritos, quer a redacção e adopção do texto da futura Convenção.

Em Portugal, nos termos do art. 197º/1-b CRP – negociar e ajustar Convenções Internacionais. Sendo esta, competência do Governo, devendo os Governos regionais participar na negociação de todas as que digam respeito às Regiões Autónomas (art. 227º/t - participar nas negociações de Tratados e Acordos Internacionais que directamente lhes digam respeito, bem como nos benefícios deles decorrentes da Constituição).

Depois de redigido o texto, a Convenção Internacional apresenta-se com a seguinte contextura: preâmbulo, dispositivo ou corpo da Convenção e anexos.

À negociação segue-se a fase de autenticação do texto, depois da qual este não pode mais ser alterado (art. 10º CV).

A autenticação do texto da Convenção Internacional cria, para o Estado signatário, um dever geral de Boa Fé e o direito de exercer certos actos para a defesa da sua integridade.

Após a autenticação, vem, nos Tratados solenes, a manifestação do consentimento à vinculação.

Segundo o art. 11º da Convenção de Viena, “o consentimento de um Estado a estar vinculado por um Tratado pode manifestar-se pela assinatura, pela troca de instrumentos constitutivos de um Tratado, pela ratificação, pela aceitação, pela aprovação ou pela adesão, ou por qualquer outro meio convencionado”. Nos Tratados solenes, a vinculação do Estado dá-se através da ratificação, que é o acto mediante o qual o órgão competente segundo o Direito Constitucional manifesta a vontade de o Estado se declarar obrigado em relação às disposições daqueles.

Pode dar-se o caso de a ratificação (art. 14º CV) vir a ser feita antes de se dar cumprimento a algumas formalidades anteriores previstas pela Constituição estamos, então, perante as chamadas ratificações imperfeitas, a respeito das quais rege o art. 46º da Convenção de Viena.

Quer o Acordo em forma simplificada quer os Tratados solenes têm de ser objecto de um acto de aprovação, a praticar pelo Governo, em relação a ambos, sob a forma de Decreto simples, art. 197.º/1-c CRP – aprovar os Acordos Internacionais cuja aprovação não seja da competência da Assembleia da República ou que a esta não tenham sido submetidos. Ou pela Assembleia da República, só em relação aos Tratados, sob a forma de resolução art. 161º/i CRP – aprovar os Tratados, designadamente os Tratados de participação de Portugal em Organizações Internacionais, os Tratados de amizade, de paz, de defesa, de rectificação de fronteiras e os respeitantes a assuntos militares, bem como os Acordos Internacionais que versem matérias da sua competência reservada ou que o Governo entenda submeter à sua apreciação.

Teremos uma ratificação imperfeita se o Presidente da República proceder à ratificação de um Tratado solene sem que o Governo ou a Assembleia da República o tenha aprovado.

Mas o art. 46º da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados tem um campo mais amplo de aplicação do que o das ratificações imperfeitas e diz respeito à violação de qualquer regra de Direito Interno relativa à competência para a conclusão de Convenções Internacionais. Quer dizer, tal disposição tem em vista ainda as inconstitucionalidades orgânicas, abrangendo, por exemplo, os casos em que o Governo aprova Tratados de competência do Parlamento.

De facto, pode dizer-se que um Tratado nunca está regularmente ratificado se não for regularmente aprovado, ou seja, se sofrer de inconstitucionalidade formal.

O Tratado tem o seu momento de entrada em vigor. A tal respeito, rege o art. 24º CV.

Uma Convenção pode, nos termos do art. 25º da CV, aplicar-se a título provisório, antes de entrar em vigor. Advirta-se também que há disposições das Convenções que vinculam um Estado mesmo antes de essas Convenções terem entrado em vigor relativamente a esse Estado, isto é, vinculam-no desde a adopção do texto.

Finalmente, as Convenções Internacionais são registadas e publicadas. A norma que tal impõe é o art. 102º da Carta das Nações Unidas, completada pelo art. 80º da CV.

b) Especificidade do Processo de Conclusão das Convenções Multilaterais

A negociação é colectiva e feita numa conferência internacional onde os textos são adoptados por maioria, ou no seio de uma Organização Internacional, por meio de um seu órgão permanente.

Aparece-nos a distinção entre Convenções Multilaterais abertas e Convenções Multilaterais fechadas. Enquanto, nas primeiras, podem vir a participar membros diferentes dos contratantes originários, nas Convenções fechadas, só é admitida a participação dos contratantes originários.

A participação nas Convenções abertas pode dar-se, quer pela assinatura diferida, quer pela adesão.

 A assinatura diferida, é aquela que podem fazer os Estados, quer tenham quer não tenham tomado parte na negociação, durante um prazo fixado na própria Convenção. A adesão, consiste no acto pelo qual um Estado não-signatário duma Convenção Internacional, concluída entre outros Estados, em relação aos quais ela se encontra em vigor, se torna parte nesta, tenha ou não tenha participado na sua negociação (art. 15º da CV). As Convenções Multilaterais Gerais deveriam estar abertas à adesão de todos os Estados. Tal não é, contudo, a prática seguida, dado que, muitas vezes, se pretendem retirar efeitos políticos colaterais da mera possibilidade de participação numa Convenção Internacional.

Como a adesão não é precedida de assinatura, a aprovação parlamentar ou governativa da Convenção, por acaso, necessária deverá ser feita antes do envio do instrumento de adesão.

Quando um Estado adere, sob reserva de ratificação, o depositário deve entender que não se manifesta uma vontade definitiva de aderir, mas sim uma mera intenção de aderir, sem qualquer efeito jurídico diferente daquele que provoca a assinatura dum Tratado solene.

A entrada de um Estado para uma Convenção Multilateral é ainda facilitada pela possibilidade de formulação de reservas.

A reserva é, segundo o art. 2º/1-d da CV, “uma declaração unilateral, qualquer que seja o seu conteúdo ou uma designação, feita por um Estado quando assina, ratifica, aceita ou aprova um Tratado ou a ele adere, pela qual visa excluir ou modificar o efeito jurídico de certas disposições do Tratado na sua aplicação a este Estado”.

Pela formulação da reserva, modifica-se a Convenção nas relações entre o Estado que a formulou e o Estado que a aceitou; não sem modificar as relações das outras partes entre si; a Convenção entra em vigor entre o Estado que formulou a reserva e a parte que a ela objectou e não se opôs a que a Convenção entrasse em vigor entre ambos, embora as disposições sobre que incide a reserva não se apliquem entre os dois Estados, na medida do que foi previsto pela reserva. A formulação de uma reserva nem a objecção à mesma têm carácter definitivo, podendo ser unilateralmente retiradas (art. 22º da CV).

As Convenções Multilaterais obrigam à instituição de um depositário, que evita as trocas excessivas de instrumentos de ratificação, enviando-se, assim, apenas um instrumento de ratificação que é depositário ou no Estado no Território do qual se desenrolaram as negociações ou no secretariado de uma Organização Internacional, quando a Convenção é negociada sob os auspícios ou no seio dessa Organização. O depositário notifica os restantes Estados do depósito das ratificações que se forem operando.

33. Condições de validade das Convenções Internacionais

a) Capacidade das partes

Só têm capacidade para celebrar Convenções Internacionais os sujeitos activos de Direito Internacional.

Face ao art. 6º da CV (“todo o Estado tem capacidade para contrair Tratados”), a incapacidade de um Estado só pode resultar de um Tratado anterior

A sanção da incapacidade internacional é a nulidade da Convenção.

b) Regularidade do consentimento

1. Irregularidades formais

Estas irregularidades dizem respeito à competência e ao processo para a conclusão das Convenções.

2. Irregularidades substanciais.

I. ERRO

Art. 48º da CV. Tanto se pode tratar de um Erro de facto como de direito. O Erro pode ser determinante e desculpável.

O Erro de redacção da Convenção não afecta a sua validade, dando apenas lugar à sua rectificação, segundo o art. 79º da CV.

Não se faz, no art. 48º CV, qualquer distinção entre Erro Bilateral e Erro Unilateral.

Também o Erro provoca uma nulidade relativa, só podendo o vício ser invocado pela parte que dele é vítima. 

II. DOLO

O Dolo encontra-se muito próximo do Erro. Simplesmente, no Dolo, há artimanhas da contra-parte, que induzem a vítima em erro. Sucede, por isso, que também só a vítima o pode arguir (nulidade relativa), ou pode sanar o vício expressa ou tacitamente, art. 49º da CV. 

III. CORRUPÇÃO DO REPRESENTANTE DE UM ESTADO

A Corrupção produz a nulidade do Tratado. Para que tal vício possa ser imputado a um Estado, basta que o acto que lhe dá origem emane de uma pessoa que age por conta desse Estado ou sob seu controlo, art. 50º da CV.

IV. COACÇÃO EXERCIDA SOBRE O REPRESENTANTE DE UM ESTADO E COACÇÃO EXERCIDA SOBRE UM ESTADO PELA AMEAÇA OU PELO EMPREGO DA FORÇA

São casos de nulidade absoluta regulados pelos arts. 51º e 52º da CV.

c) Licitude do objecto

Segundo o art. 53º da CV, “é nulo todo o Tratado que, no momento da sua conclusão, é incompatível com uma norma imperativa de Direito Internacional Geral”.

Segundo o art. 64º da CV, “se sobrevier uma nova norma imperativa de Direito Internacional Geral, todo o Tratado existente que seja incompatível com esta norma torna-se nulo e cessa a sua vigência”.

34. Processo de anulação das Convenções Internacionais

O processo de anulação de uma Convenção Internacional vem regulado nos arts. 65º, 66º e 67º da Convenção de Viena.

A parte que pretende arguir a nulidade ou a anulabilidade de uma Convenção deve notificar a sua pretensão à outra ou outras partes. Não há prazo de caducidade para o exercício deste direito, sendo ele exclusivo das partes, não podendo, portanto, qualquer terceiro Estado invocar o vício, mesmo que se trate de um caso de anulabilidade absoluta.

De acordo com o art. 44º da CV, a arguição da nulidade só pode ser feita em relação a toda a Convenção e não apenas em relação a certas cláusulas, salvo se:

a) Essas cláusulas são separáveis do resto do Tratado, no que respeita à execução;

b) Resulta do Tratado ou foi por outra forma estabelecido que a aceitação das referidas cláusulas não constituiu para a outra parte ou para as outras partes no Tratado uma base essencial do seu consentimento a estarem vinculadas pelo Tratado no seu conjunto;

c) E não for justo continuar a executar o que subsiste do Tratado.

Tratando-se de dolo ou corrupção do representante dum Estado, o Estado lesado tanto pode arguir a nulidade de todo o Tratado, como pode invocar apenas a nulidade de certas cláusulas. Caso a nulidade tenha origem na coacção ou na incompatibilidade da Convenção com uma norma de “Ius Cogens”, apenas pode ser invocada a nulidade de toda a Convenção.

35. Consequências das nulidades das Convenções Internacionais

As consequências das nulidades variam conforme a espécie de nulidade em causa.

As disposições duma Convenção nula não têm força jurídica, mas, se tiverem sido praticados actos nulos com fundamento numa tal Convenção:

a) Qualquer parte pode pedir a qualquer outra parte que restabeleça, tanto quanto possível, nas suas relações mútuas, a situação que teria existido se esses actos não tivessem sido praticados

b) Os actos praticados de Boa Fé, antes de a nulidade haver sido invocada, não são afectados pela nulidade do Tratado.

Quer dizer: os actos praticados devem, tanto quanto possível, desaparecer. Todavia, como foram praticados de Boa Fé, não originam, a Responsabilidade Internacional do Estado.

Quando a nulidade resulta da oposição da Convenção a uma norma de Ius Cogens, as partes são obrigadas: 

a) A eliminar, na medida do possível as consequências de todo o acto praticado com base numa disposição que seja incompatível com a norma imperativa de Direito Internacional; e

b) A tornar as suas relações mútuas conformes à norma imperativa de Direito Internacional geral.

Quando tal norma surge posteriormente à conclusão da dita Convenção, a cessação da sua vigência:

a) Liberta as partes da obrigação de continuar a executar a Convenção;

b) Não afecta nenhum direito, nem nenhuma obrigação, nem nenhuma situação jurídica das partes, criados pela execução da Convenção, antes de se extinguir. 

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36. Execução de Convenções Internacionais

Uma Convenção Internacional deve ser executada de acordo com o princípio de Boa Fé, abstendo-se o Estado de reduzir a nada o seu objecto e o seu fim, e, salvo disposição em contrário, não se aplica retroactivamente, nem apenas a uma ou algumas partes do Território de um Estado.

O art. 30º da CV, fixa uma ordem de prioridade. Assim, e não falando, de novo, da prioridade absoluta das normas de Ius Cogens: 

• As normas de uma Convenção que violem as normas da Carta das Nações Unidas deverão ceder perante estas;

• Se uma Convenção estabelece que está subordinada a outra anterior ou posterior ou não deve ser considerada incompatível com essa outra Convenção, as disposições desta prevalecem sobre as daquela;

• Se estamos em face de duas Convenções sucessivas com identidade de partes, sem que a primeira tenha deixado de vigorar, as disposições da primeira, que sejam incompatíveis com a segunda, não se aplicam.

Se não se verifica a identidade das partes:

a) Nas relações entre Estados-partes em ambas as Convenções, aplicam-se as disposições da primeira, que sejam compatíveis com a segunda;

b) Nas relações entre um Estado-parte nas duas Convenções e um Estado-parte apenas numa dessas Convenções na qual os dois Estados são partes rege os seus direitos e obrigações recíprocos.

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37. Efeitos das Convenções Internacionais

De acordo com o Princípio da Relatividade das Convenções Internacionais, “um Tratado não cria obrigações nem direitos para um terceiro Estado sem o consentimento deste último”.

Uma Convenção também pode atribuir um direito a um Estado terceiro, através daquilo a que habitualmente se chama estipulação a favor de outrem, mediante a qual, as partes, com o consentimento, mesmo presumido, do terceiro, lhe concedem tal direito, que permanece irrevogável e imodificável a não ser com o consentimento deste último, desde que tal tenha sido estatuído.

A cláusula da nação mais favorecida é outra das técnicas destinadas a criar direitos a favor de Estados terceiros com o seu consentimento.

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38. Interpretação das Convenções Internacionais

O art. 31º da CV, manda interpretar de Boa Fé, segundo o sentido comum atribuível aos termos da Convenção no seu contexto e à luz dos respectivos objecto e fim.

Como meio complementar de interpretação, as partes podem lançar mão dos trabalhos preparatórios e das circunstâncias em que foi concluída a Convenção, desde que a utilização dos meios descritos tenha conduzido a um sentido ambíguo, absurdo ou não razoável.

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39. Extinção ou suspensão da vigência das Convenções Internacionais

A extinção distingue-se da suspensão, porque, pela primeira, uma Convenção perde definitivamente a vigência e a potencialidade de produzir os seus efeitos jurídicos, enquanto pela segunda, tal só acontece duma forma provisória, retomando a Convenção a sua vigência logo que cesse o motivo que tenha determinado a suspensão.

A extinção e a suspensão podem resultar das próprias disposições da Convenção, expressas, ou implícitas.

Podem ainda resultar da conclusão duma Convenção posterior.

Uma terceira ordem de fundamentos para a extinção (ou suspensão, quando possível) é constituída por:

• Nascimento de uma norma de Ius Cogens com a qual a Convenção seja incompatível;

• Nascimento de um Costume derrogatório;

• Violação culposa pela contraparente;

• Impossibilidade superveniente de execução;

• Mudança radical e imprevisível das circunstâncias;

• Extinção das partes contratantes;

• Estado de Guerra.

O processo para se invocar uma causa de suspensão ou extinção duma Convenção Internacional é semelhante ao da arguição da nulidade e encontra-se nos arts. 65º e seg. da Convenção de Viena.

As consequências da extinção encontram-se reguladas no art. 70º e as da suspensão no art. 72º da Convenção de Viena.

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40. Revisão e modificação das Convenções Internacionais

Os termos Modificação, Revisão e Emenda são juridicamente equivalentes.

A necessidade de consentimento unânime vigora como regra, quanto à revisão das Convenções Bilaterais e Multilaterais restritas.

Nas Convenções Multilaterais, podem dar-se dois casos:

a) Ou as Convenções contêm cláusulas de revisão, que fixam as condições e o processo a seguir na revisão, sendo tais cláusulas de observância imperativa;

b) Ou tais cláusulas não existem e, então, o acordo que revê a primeira Convenção não necessita de ser aprovado por unanimidade; basta que o seja por maioria.

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41. Fiscalização da constitucionalidade das Convenções Internacionais

São possíveis, nos termos dos arts. 280º e 281º da Constituição, de ser submetidas à fiscalização sucessiva concreta e abstracta. Se forem declaradas inconstitucionais, serão, na primeira hipótese, desaplicadas ao caso sub iudice e deixarão, na segunda hipótese, de vigorar desde a data da sua entrada em vigor (se a inconstitucionalidade for originária) ou desde a entrada em vigor de norma constitucional posterior com aquelas incompatível (se a inconstitucionalidade for superveniente).

O Presidente da República pode requerer ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade de qualquer norma constante de Tratado Internacional que lhe tenha sido submetido para ratificação, de Decreto que lhe tenha sido enviado para promulgação como Lei ou como Decreto-lei ou de Acordo Internacional cujo decreto de aprovação lhe tenha sido remetido para assinatura (art. 278º/1 CRP).

Se o Tribunal Constitucional se pronunciar pela inconstitucionalidade de norma constante de qualquer Decreto ou Acordo Internacional, deverá o diploma ser vetado pelo Presidente da República ou pelo Ministro da República, conforme os casos, e devolvido ao órgão que o tiver aprovado (art. 279º/1 CRP).
 

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