Os princípios do direito ambiental possuem a função de ordenar a construção normativa ambiental internacional, nacional e regional. Foram elaborados para dar legitimidade jurídica aos Estados a criarem políticas públicas voltadas à proteção ambiental.
História dos princípios do direito ambiental
Os princípios do direito ambiental são frutos de uma construção jurídica originada no direito internacional ambiental, a partir das conferências ambientais internacionais. Por exemplo, a Conferência de Estocolmo (1972), a Cúpula da Terra ou Conferência do Rio (1992) e a Convenção Quadro das Nações Unidas Sobre as Mudanças do Clima (1992).
A elaboração das normas ambientais ocorreu forma caótica e desordenada, muitas vezes numa tentativa de conter crises ambientais ou a fim de dar respostas rápidas às descobertas científicas. Por conta disso, o surgimento gradual de princípios fundamentais facilitou a coerência do direito ambiental. Afinal, eles propiciaram o fio condutor indispensável de se localizar numa vasta gama de textos normativos.
Os princípios do direito ambiental foram elaborados para dar legitimidade jurídica aos Estados a criarem políticas públicas voltadas à proteção ambiental. Por isso, os princípios do direito ambiental possuem a função de ordenar a construção normativa ambiental internacional, regional e nacional.
Em razão do direito ambiental ser um ramo jurídico de criação tardia, somente passou a ser aplicado com mais intensidade a partir do último quarto do século XX. O surgimento dos princípios fundamentais facilitou a estruturação política para a proteção do meio ambiente, por meio da criação de novos órgãos.
No âmbito do direito internacional público, por exemplo, há o Programa Nações Unidas para o Meio Ambiente – PNUMA. E quando falamos em Brasil, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA e o Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, ambos órgãos da administração pública federal.
Quais são os princípios do direito ambiental?
Os princípios do direito ambiental são:
- Princípio da Prevenção;
- Princípio da Precaução;
- Princípio do Poluidor-Pagador;
- Princípio do Desenvolvimento Sustentável;
- Princípio da Participação Pública.
Abaixo vou abordar a definição e histórico de cada um. Você também vai conferir como eles são tratados no direito brasileiro, pensando na sua rotina. 😉
Princípio da Prevenção
Tem origem a partir da Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, de 1972. É uma soft norm (texto não obrigatório), resultado da primeira Conferência Internacional Ambiental, realizada na cidade de Estocolmo (Suécia).
O Princípio da Prevenção foi estabelecido no Princípio 7 da Declaração citada acima, com a seguinte redação:
Os Estados deverão tomar todas as medidas possíveis para impedir a poluição dos mares por substâncias que possam pôr em perigo a saúde do homem, os recursos vivos e a vida marinha, menosprezar as possibilidades de derramamento ou impedir outras utilizações legítimas do mar.”
Perceba que o princípio possui como característica impedir a ocorrência da poluição. Para isso, o poder público necessita criar uma série de medidas a fim de prevenir a ocorrência do dano ambiental. No cenário brasileiro, temos como exemplo o Estudo de Impacto Ambiental, uma exigência do inciso IV do art. 225 da CF/1988.
A importância do princípio se dá pelo dever de vigilância em prevenir a ocorrência de danos irreversíveis e transfronteiriços. Por isso, necessita da participação pública as tomadas de decisões.
Princípio da Precaução
Esse princípio pode ser considerado complementar ao da prevenção, que intervém na criação de medidas a fim de prevenir eventos que possam ocorrer.
No princípio da precaução, o foco está para casos em que há ausência de evidências científicas que apontem com certeza a ocorrência de dano ambiental. Nesse caso, é necessário ter a prudência de criar mecanismos para precaver um eventual dano ambiental por conta de alguma interferência humana sobre o meio ambiente que é desconhecido.
De acordo com o Ministério do Meio Ambiente, o princípio se originou na Alemanha, na década de 1970, conhecido como Vorsorgeprinzip. Se consolidou nos demais países europeus em 20 anos (MMA, 2019). No direito internacional, surgiu através do Princípio 15 da Declaração do Rio Sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, de 1992. E diz que:
Com o fim de proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deverá ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos graves ou irreversíveis, a ausência de certeza científica absoluta não será utilizada como razão para o adiamento de medidas economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.”
De acordo com o princípio, são exigidas medidas para proteção ambiental a fim de proibir, temporária ou definitivamente, as atividades em questão.
O princípio da precaução é um documento sem obrigatoriedade aos Estados. Isso quer dizer que não é um Tratado ou Convenção Multilateral, mas um documento declaratório de pretensões dos Estados signatários.
O princípio da precaução possui ampla aceitação jurídica, tanto que duas convenções internacionais (com efeito vinculante) foram ratificadas e promulgadas pelo Brasil. Isso ocorreu na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima, de 9 de maio de 1992, em seu art. 3º. E também na Convenção da Diversidade Biológica, de 5 de junho de 1992.
Além das convenções internacionais ratificadas, o texto constitucional avaliza o princípio no art. 225, incisos IV e V do §1º.
Princípio do Poluidor-Pagador
Diferente dos princípios do direito ambiental citados anteriormente, este possui como característica identificar as externalidades causadas pela atividade econômica. Tal externalidade é inserida nos custos da atividade econômica a fim de mitigar os custos dos danos ambientais ao contribuinte.
A majoração dos custos das externalidades funciona como uma ferramenta de indução da mudança de comportamento da atividade empresarial sem o uso da coação. No entanto, a mudança de comportamento é o fim que se busca, mediante a imputação pelo Estado, após o dano ambiental ter ocorrido.
Um exemplo recente é o caso do rompimento da barragem de contenção da Vale na cidade de Brumadinho. Neste caso, foi imputada à empresa uma multa sobre os danos ambientais ocasionados. Também foi criado um plano de ação para modificar as formas de exploração dos minérios e da contenção dos resíduos não aproveitados.
O Princípio teve origem como uma recomendação da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico, em 1972. O órgão é intergovernamental e reúne os países desenvolvidos para criar diretrizes econômicas e de governança administrativa para o aperfeiçoamento da gestão pública.
(…) a OCDE que definiu pela primeira vez o princípio do poluidor-pagador numa recomendação adoptada em 1972. Segundo este texto – que não é vinculativo – as despesas relativas aos custos de prevenção e controle da poluição devem ser imputadas aos poluidores. O custo destas medidas deve se refletir no preço do produto cuja produção ou consumo provoca a poluição.”
(tradução livre do francês de: BOISSON; MALJEAN-DUBOIS, 2010)
A CF/88 reconhece o princípio no art. 225, §3º e foi adotado pelo direito brasileiro pela lei 6.938/81, de 31 de agosto de 1981. Ele aponta como uma das finalidades da Política Nacional do Meio Ambiente:
A imposição ao usuário, da contribuição pela utilização dos recursos ambientais com fins econômicos e da imposição ao poluidor e ao predador da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados.”
Princípio do Desenvolvimento Sustentável
Provavelmente seja o mais controverso dos princípios do direito ambiental devido ao seu alto grau de abstração, não obrigatoriedade, ou até mesmo se discute se é realmente um princípio ou um conceito.
O conceito do princípio do desenvolvimento sustentável foi se construindo ao longo dos debates de Conferências Internacionais. Ganhou força a partir da Conferência do Rio, em 1992. Nessa ocasião, foi reconhecida a necessidade de assegurar o desenvolvimento sustentável ao longo de 12 dos 27 princípios fundamentais da Conferência.
O desenvolvimento sustentável tem como premissa obter a integração dos objetivos econômicos, sociais e ambientais.
Por esses motivos, diversos autores, ainda que sem consenso, afirmam que há a necessidade de uma coalizão de diversos outros princípios procedimentais e substanciais estabelecidos pelas normas ambientais internacionais. Um exemplo é a Declaração do Rio e outros da mesma matéria:
(…) Dessa maneira, para Birnie, Boyle e Reddgwell, os componentes jurídicos do desenvolvimento sustentável são o princípio da integração, o direito ao desenvolvimento, a utilização sustentável e a conservação dos recursos naturais, a igualdade inter e intra-geracional. Para os mesmos autores, constituem componentes procedimentais a obrigação de cooperar, a obrigação de avaliação de impacto ambiental, a participação pública. Para French, os princípios da integração, da utilização sustentável, da igualdade intra-geracional, e do direito ao desenvolvimento sustentável e da obrigação de cooperar consistem no cerne do alcance jurídico do desenvolvimento sustentável. Pela prática convencional, Sands considera quatro princípios, tais quais os da igualdade inter e intra-geracional, da utilização sustentável dos recursos naturais e o princípio da integração.”
(PERUSO, 2013)
Os objetivos do desenvolvimento sustentável devem prezar pela integração de ações empreendidas pelo Estado, empresas,
ONGs e demais atores sociais.
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Por exemplo, a construção de uma Usina Hidrelétrica. O obra deverá ter a participação de todas partes interessadas a fim de possibilitar a mitigação dos impactos sociais, econômicos e ambientais. Contudo, geralmente isso acarreta em
deslocamento de populações tradicionais, que têm prejudicados seus meios de subsistência. O deslocamento de trabalhadores ocasiona um impacto social substancial nas cidades do entorno do empreendimento, com poucos ganhos econômicos efetivos.
Tais situações ocorreram recentemente durante a construção da Usina de Belo Monte, no Pará. E se repetiu nas Usinas de Santo Antônio e de Jirau, ambas em Rondônia. A título de exemplo, apenas sobre o caso Belo Monte tramitam ao todo 26 Ações
Civis Públicas ingressadas pela Procuradoria Regional da República da 1ª Região no Estado do Pará.
Contudo, alguns requisitos do desenvolvimento sustentável deixaram de ser atendidos de maneira eficiente. O acesso à informação pelas partes interessadas e a participação social mediante consulta prévia são alguns exemplos.
Analisando as causas e consequências, tais como os custos econômicos para a recuperação dos impactos ambientais. Ou até mesmo custos sociais
e institucionais para tramitar ações, tanto do Ministério Público, quanto do Poder Judiciário. É verossímil afirmar que custa menos tomar decisões baseadas em critérios de sustentabilidade do que lidar com as consequências quando se age no sentido oposto.
O princípio do desenvolvimento sustentável no Brasil
No âmbito nacional, o desenvolvimento sustentável foi previsto pela primeira vez na
lei 6.938/81 (Política Nacional de Meio Ambiente). Dois artigos citam o princípio:
Art. 2º
A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana”.
Art. 4º, inciso I
A Política Nacional do Meio Ambiente visará à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico”.
A CF/1988, de forma indireta. reconhece o desenvolvimento sustentável no inciso VI do art. 170 e caput do art. 225:
(…)Art. 170 – A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
VI – Defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;
(…)
Art. 225 – Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Como já mencionei, em razão do seu grau de subjetividade, o desenvolvimento sustentável é um conceito que precisa ser integrado com outros requisitos. Isso quer dizer que funciona tanto como um princípio, quanto como uma meta a ser alcançada.
Princípio da Participação Pública
Tal princípio é a maneira em que se é possível propiciar ao público fazer parte nas tomadas de decisões do Estado em questões ambientais. Para tanto, é necessário primeiramente informar. Afinal, a informação constitui um elemento primordial na participação pública.
A origem do Princípio da Participação Pública origem se deu no Princípio 10 da Declaração do Rio, que diz:
A melhor maneira de tratar as questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada indivíduo terá acesso adequado às informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações acerca de materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar dos processos decisórios. Os Estados irão facilitar e estimular a conscientização e a participação popular, colocando as informações à disposição de todos. Será proporcionado o acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que se refere à compensação e reparação de danos.”
Posteriormente, foi editada a Convenção Aarhus, de 1998, na Dinamarca, que regula o direito à participação social no campo internacional. Muito embora seja uma convenção restrita à Comissão Econômica das Nações Unidas para a Europa (UNECE), está aberta à adesão, aceitação ou aprovação pelos Estados por meio das organizações de integração econômica e regional.
O processo de participação pública é uma ferramenta jurídica de fortalecimento da democracia participativa. Afinal, constitui uma autorização ao Estado após este prestar informações necessárias sobre o processo decisório de uma política pública. Neste caso, que implica em questões ambientais.
De acordo com a Convenção Aarhus, o processo de participação pública se dá de três maneiras:
- Acesso à informação
- Participação Pública nas Tomadas de Decisões
- Acesso à Justiça
Na medida em que se descentralizam as tomadas de decisões em políticas públicas, os riscos de erros podem ser suavizados. Sem falar na possibilidade de dar voz às partes interessadas em dar continuidade, interromper e modificar as políticas públicas. De qualquer forma, sempre é possível recorrer ao poder judiciário caso não haja o devido acesso à informação e/ou à participação em políticas públicas ambientais.
No Brasil, a participação pública na execução e elaboração de políticas ambientais acontece por meio das audiências públicas. A sociedade civil participa em órgãos colegiados, que formulam diretrizes, bem como acompanham a execução de políticas públicas.
As audiências públicas são reguladas pelas Resoluções do CONAMA:
- Resolução 001/1986, §2º, art. 11: Relatório de Impacto Ambiental
- Resolução 003/1987: regula as audiências públicas em processos de licenciamento ambiental
- Resolução 237/1997: art. 10, reconhece a audiência pública como uma etapa do licenciamento ambiental
O estudo do impacto ambiental está constitucionalmente reconhecido no art. 225, §1º, do inciso IV.
Princípios do direito ambiental e outras áreas
Você viu acima que o direito ambiental foi construído a partir dos princípios do direito ambiental, fruto da construção jurídica do direito internacional ambiental. Um longo caminho surgiu nos debates diplomáticos acerca da necessidade de proteção ambiental.
Os princípios do direito ambiental, assim como outras normativas deste ramo, vêm sendo cada vez mais compreendidos. Ao mesmo tempo, maior é a quantidade de atores interessados na elaboração das normas ambientais. Afinal, tal atividade possui características interdisciplinares.
Nessas discussões, adentram outras áreas do direito, como o direito administrativo, o direito constitucional, direito civil e direito público. Sem falar de outros ramos de conhecimento, como engenharia, biologia, meteorologia, economia, urbanismo, sociologia e filosofia.
Por esses motivos, é importante que o jurista esteja atento à complexidade do direito ambiental para não ficar restrito apenas ao conteúdo jurídico. A ideia é que ele amplie sua comunicação com outras áreas de conhecimento, mesmo de forma transversal.
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