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O Município Beta, em matéria de política pública de desenvolvimento urbano, deseja adotar medidas que tenham por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Assim, de acordo com o que dispõe a Constituição da República de 1988, o Município Beta, com base no Estatuto da Cidade e em lei específica para área incluída em seu plano diretor, pode exigir do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
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A imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; parcelamento ou edificação compulsórios; desapropriação sanção, sem direito à prévia indenização;
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B imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; parcelamento ou edificação compulsórios; desapropriação sanção, com direito à ulterior indenização, após processo judicial, mediante pagamento com títulos da dívida pública municipal;
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C imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; parcelamento ou edificação compulsórios; desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública municipal, com prazo de resgate de até cinco anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais;
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D parcelamento ou edificação compulsórios; imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; desapropriação com pagamento mediante sistema de precatório, após o trânsito em julgado de ação judicial, assegurados o valor real da indenização e os juros legais;
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E parcelamento ou edificação compulsórios; imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
O Direito Ambiental é uma disciplina recente na ordem jurídica e é considerado um Direito Fundamental de 3ª geração. Os direitos de 1ª geração são aqueles que preceituam a liberdade dos indivíduos em contraponto às limitações impostas pelo Estado, podendo-se citar, como exemplos, os Direitos Civis e Políticos. Já os direitos de 2ª geração caracterizam-se pelos Direitos Sociais, os quais reivindicam do Estado a proteção de determinados direitos, como, por exemplo, o direito à educação, moradia, entre outros. Por fim, os chamados direitos de 3ª geração compreendem os direitos supra individuais de titularidade indivisível (direitos difusos), ou seja, trata-se de direitos que transcendem o pleito de um único indivíduo ou de um grupo organizado, podendo-se citar como exemplos o direito à proteção ao meio ambiente, o direito à paz e ao desenvolvimento.
Nessa aula, serão apresentados alguns princípios específicos do Direito Ambiental, os quais fornecem a autonomia desse referido ramo do Direito, uma vez que a especificação principiológica é o que fornece estruturação e autonomia às disciplinas jurídicas.
O art. 225 da CF constitui o apoio central aos princípios ambientais, como se verá a seguir:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
§ 2º Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.
§ 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
§ 4º A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
§ 5º São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.
§ 6º As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.
1) Princípio do meio ambiente ecologicamente equilibrado como Direito Fundamental:
Da primeira parte do artigo 225 da CF (Todos têm direito), extrai-se que, conforme já mencionado, o Direito Ambiental é um Direito Fundamental de 3ª geração em razão da sua abrangência difusa, destacando-se que tal direito assiste a todo o gênero humano.
Por meio ambiente ecologicamente equilibrado entende-se o meio ambiente sem poluição, com salubridade e higidez, a fim de se garantir o direito à vida e a dignidade da pessoa humana.
Ademais, a partir do referido artigo, conclui-se que o meio ambiente é de uso comum do povo (uso este não exclusivo e não concorrente), não sendo possível, portanto, apropriação do meio ambiente por determinado grupo ou indivíduo.
MEIO AMBIENTE COMO BEM DE USO COMUM DO POVO
Importante pontuar que, como já sabido, o regime de bens no direito brasileiro rege-se pelo Código Civil. Entretanto, a compreensão do meio ambiente como bem de uso comum do povo não se confunde com a classificação do Direito Civil de bens públicos de uso comum. Isso porque o meio ambiente NÃO é passível de desafetação, o que é permitido para os bens públicos classificados como de uso comum (ruas, praças, estradas), que permitem a desafetação, com a conversão em bem dominical e, portanto, passível de alienação. Assim, essa classificação civilista não se adequa ao Direito Ambiental, uma vez que não é possível a desafetação ou apropriação do meio ambiente.
Além disso, pela concepção civilista, a titularidade dos bens públicos classificados como de uso comum é das pessoas jurídicas de direito público (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), o que não se admite no Direito Ambiental, uma vez que, como já mencionado, o meio ambiente é de titularidade difusa.
Em suma, entende-se que o meio ambiente, bem de uso comum do povo, é um bem jurídico autônomo, difuso, indisponível e insuscetível de apropriação.
2) Princípio da Solidariedade Intergeracional e Princípio da Cooperação:
Ainda do art. 225, "caput", da CF. Em sua parte final, extrai-se o Princípio da Cooperação e o Princípio da Solidariedade Intergeracional.
Primeiramente, o Princípio da Cooperação dispõe a necessidade de comprometimento dos agentes públicos e privados para a proteção do meio ambiente e a promoção do desenvolvimento sustentável. Destaca-se também o Princípio da cooperação ambiental no âmbito internacional, a qual é objeto de alguns dos princípios da Declaração Rio/92. Decorrente desse princípio está a previsão, no art. 225, "caput", da CF, do dever do Poder Público e da coletividade em proteger o meio ambiente, obrigação essa comum e obrigatória. Ademais, cita-se também a Competência Executiva Comum entre as pessoas de Direito Público, prevista no art. 23 da CF, que previu a responsabilidade comum entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios no que diz respeito à matéria ambiental no campo executivo.
Já o Princípio da Solidariedade Intergeracional se relaciona com o dever, previsto no art. 225, "caput", da CF, de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. Assim, compete às gerações atuais utilizarem-se dos recursos naturais disponíveis sem que seja comprometida a capacidade de sobrevivência das gerações futuras, a fim de que essas tenham acesso aos recursos naturais atualmente disponíveis e, ainda, de preferência, em melhores condições.
3) Princípio do Desenvolvimento Sustentável:
Destaca-se, ainda, o Princípio do Desenvolvimento Sustentável, decorrente de uma leitura conjunta entre o art. 170 da CF, que trata dos Valores da Ordem Econômica (livre iniciativa, trabalho digno e proteção ao meio ambiente), juntamente com o art. 225, também da CF, que dispõe acerca dos Valores da Ordem Social (defesa do meio ambiente como direito fundamental).
Por desenvolvimento sustentável, entende-se um processo pelo qual a exploração dos recursos, a direção dos investimentos financeiros e os rumos do desenvolvimento tecnológico se organizam de modo que se atendam às necessidades humanas e seja respeitado o meio ambiente. Nesse sentido, o STF (ADI nº 3540) entendeu que a atividade econômica não pode ser exercida em desarmonia com os princípios destinados a tornar efetiva a proteção ao meio ambiente; a incolumidade do meio ambiente não pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de motivações de índole meramente econômica, ainda mais se tiver presente que a atividade econômica, considerada a disciplina constitucional que a rege, está subordinada, dentre outros princípios gerias, àquele que privilegia a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação (art. 170, VI, da CF).
Ademais, tal princípio estipula, também, que a atividade econômica deve se desenvolver com o tratamento digno da mão-de-obra, além do respeito ao meio ambiente. Há, portanto, a conexão entre a economia, meio ambiente e trabalho, não havendo de se falar em desenvolvimento sustentável, por exemplo, no caso do emprego de mão-de-obra análoga à escravidão, ou no caso de esgotamento dos recursos naturais de determinada região.
4) Princípio da Reparação Integral ou Poluidor-Pagador:
O Princípio da Reparação Integral, também conhecido como Princípio do Poluidor-Pagador, tem sua previsão expressa no art. 225, §3º, da CF. Com base nesse princípio, surge a obrigação de reparação dos danos causados pelos infratores, destacando-se que tal responsabilidade é de natureza objetiva, ou seja, sua caracterização independe de comprovação do elemento volitivo de culpa. Assim, diante do nexo causal entre o poluidor e o prejuízo ambiental causado, situa-se a necessidade de responsabilidade do infrator, sem a necessidade de se discutir a intenção ou a conduta dele.
Destaca-se que o princípio do poluidor-pagador possui, segunda a doutrina, duas feições: uma de caráter preventivo, ao buscar evitar a ocorrência de danos ambientais, e outra de natureza repressiva, já que, ocorrendo o dano, o poluidor é responsável objetivamente por sua reparação. Assim, para evitar que externalidades ambientais negativas – ou seja, tudo aquilo que se encontra fora do processo de produção, como, por exemplo, a poluição – sejam suportadas pela comunidade, impõe-se ao empreendedor produtor a adoção de medidas preventivas (ex: tratamento de resíduos; instalação de filtros de gases), bem como, ocorrendo danos ambientais, exige-se do produtor a obrigação de reparar, uma vez que a responsabilidade civil ambiental é objetiva (aspecto repressivo).
5) Princípio do Usuário-Pagador:
Já o Princípio do Usuário-Pagador, apesar de conter nomenclatura semelhante ao princípio anteriormente mencionado, difere-se por estar ligado a atividades permitidas (lícitas). Tal princípio é decorrência da necessidade de quantificar economicamente os recursos naturais, a fim de se evitar a ausência de cobrança pela sua utilização. Assim, estipula-se a necessidade do usuário direto de determinados recursos ambientais suportar os custos econômicos de possíveis impactos causados no meio ambiente, mesmo que lícita a atividade empreendida. Portanto, tal cobrança do usuário pela utilização de recursos naturais (cobrança esta que deve ser prevista em lei) não se trata de uma indenização, aproximando-se mais a uma espécie de compensação entre os impactos causados nos ecossistemas pelo uso dos recursos naturais. Como exemplo, cita-se a utilização da água, a qual é considerada um bem dotado de valor econômico, a fim de que o consumo de água seja mais moderado.
6) Princípio da Prevenção e Princípio da Precaução:
Como princípios que visam a antever possíveis impactos ou danos ambientais, em busca da proteção do meio ambiente, podemos citar o Princípio da Prevenção e o Princípio da Precaução.
A prevenção está ligada à tentativa de mensurar riscos ambientais conhecidos e, portanto, passíveis de mensuração, como por exemplo, a exigência de se realizar um estudo prévio de impactos ambientais de uma atividade em determinada região (art. 225, IV, da CF). Por risco conhecido, entende-se aquele identificado através de pesquisas ambientais, ou aqueles conhecidos por resultados de intervenções anteriores. Como exemplos decorrentes da prevenção, destaca-se: Estudo Prévio de Impacto Ambiental; Licenciamento Ambiental e Auditorias Ambientais.
Já a precaução liga-se a riscos ambientais ainda incertos, não estudados cientificamente, como é o caso da manipulação de organismos geneticamente modificados, cujos riscos não são totalmente conhecidos pela humanidade (art. 225, V). Assim, na precaução, há a ausência de pesquisas ou informações a respeito dos potenciais efeitos de determinada atividade no ambiente e na saúde humana.
JURISPRUDÊNCIA
Em matéria do Direito Ambiental, o STJ já decidiu pela inversão do ônus da prova quando se tratar do princípio da precaução. O referido tribunal decidiu que cabe ao produtor empreendedor demonstrar a segurança de sua atividade potencialmente perigoso ao meio ambiente e à saúde humana. (Nesse sentido, tem-se as decisões: REsp nº 972.902/RS, DJ 25.8.2009; REsp nº 1.237.893/SP, DJ 1.10.2013).